Zły plan może zablokować inwestycje na lata

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (MPZP) jest aktem prawa miejscowego i stanowi podstawowe narzędzie kształtowania polityki przestrzennej w gminie. MPZP określa przeznaczenie terenów na dane cele oraz zawiera zasady ich zagospodarowania i zabudowy.

W kontekście nieruchomości rolnych plan miejscowy również ma ogromne znaczenie. Ustalenia planu w wielu przypadkach są czynnikiem decydującym o tym, czy daną nieruchomość można kwalifikować jako rolną, czy też nie. Z drugiej strony MPZP stanowi często pierwszy etap odrolnienia. W praktyce zdarza się jednak, że postanowienia MPZP są nieprecyzyjne i nie rozstrzygają jednoznacznie o rolnym przeznaczeniu gruntu. To z kolei powoduje dalsze trudności związane między innymi z dopuszczalnym sposobem zagospodarowania nieruchomości czy jej zbyciem.

Plan ma znaczenie

Przede wszystkim MPZP wpływa na to, czy do gruntu rolnego stosuje się ograniczenia obrotu wynikające z ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego (UKUR). Ustawa ta ma kluczowe znaczenie w obrocie nieruchomościami rolnymi. Zgodnie z przepisami UKUR, nabywcą nieruchomości rolnej co do zasady (z wyjątkami) może być tylko rolnik indywidualny, a inne podmioty – tylko za zgodą dyrektora generalnego KOWR. Ustawa przewiduje również inne ograniczenia takie jak pierwokup i prawo odkupu na rzecz KOWR, czy też obowiązek uzyskania zgody na wtórne zbycie gruntu rolnego w okresie 5 lat od nabycia. Zasadniczo ograniczenia te w większości stosuje się do nieruchomości rolnych o powierzchni powyżej 0,3 ha. Z tego względu tak ważne jest ustalenie, czy dana nieruchomość ma charakter rolny.

Zgodnie z zawartą w UKUR definicją, nieruchomością rolną jest nieruchomość rolna w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolne. Postanowienia MPZP mogą więc wyłączyć stosowanie powyższych ograniczeń. Zgodnie z Kodeksem cywilnym, nieruchomościami rolnymi są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Ustalenia planu determinują więc to, czy dana nieruchomość podlega przepisom UKUR i wynikającym z niej ograniczeniom. Wobec tego, nawet jeśli dana nieruchomość posiada cechy zdefiniowane w Kodeksie cywilnym, ale w planie miejscowym przeznaczona została na cele nierolne, to nie stanowi ona nieruchomości rolnej w myśl przepisów UKUR. Należy również dodać, że na potrzeby ustalenia rolnego charakteru nieruchomości pod uwagę należy brać wyłącznie ustalenia MPZP. Zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego czy też treść wydanej dla nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy, pozostają w tym kontekście bez znaczenia.

Kwalifikacja nieruchomości w konkretnym stanie faktycznym jako rolnej lub nierolnej w rzeczywistości przysparza wiele problemów. Przepis mówi o przeznaczeniu nieruchomości „na cele inne niż rolne”. Nieruchomość wykorzystywana na „cele rolne” to nie tylko taka, na której prowadzona jest działalność wytwórcza w rolnictwie, lecz także wykorzystywana w inny sposób związany z rolnictwem. Praktyka pokazuje, że nie zawsze możliwe jest ustalenie w sposób klarowny przeznaczenia nieruchomości w MPZP, a w konsekwencji uznanie jej za nieruchomość rolną w rozumieniu UKUR.

Plan miejscowy jest również bardzo istotny dla inwestycji pod elektrownie wiatrowe, które mogą być realizowane wyłącznie wtedy, gdy są przewidziane w MPZP.

Niejasne ustalenia

Ustalenia planów miejscowych przewidujące wprost przeznaczenie nieruchomości na cele usługowe, przemysłowe, rekreacyjne czy pod zabudowę mieszkaniową lub usługową zasadniczo pozwalają na wyłączenie takich nieruchomości spod zastosowania przepisów UKUR. Co jednak w sytuacji, gdy plan określa wprawdzie przeznaczenie nieruchomości pod zabudowę, ale ma być to zabudowa związana z działalnością rolniczą? Takim przykładem jest dopuszczenie w MPZP realizacji na gruntach rolnych zabudowy zagrodowej lub siedliskowej. Taki typ zabudowy oznacza zespół budynków obejmujących m.in. dom mieszkalny i zabudowania gospodarsko-inwentarskie, położony w obrębie jednego podwórza, o charakterze gospodarczym (w tym produkcyjnym) oraz mieszkaniowym, który służy prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Mimo że plan miejscowy przewiduje w takiej sytuacji możliwość zabudowy nieruchomości, w tym budynkami o funkcji mieszkalnej, zabudowania takie służą przede wszystkim celom rolnym tj. prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Nieruchomość z takim przeznaczeniem należy zakwalifikować jako rolną w rozumieniu UKUR.

Niekiedy ustalenia planów miejscowych łączą różne funkcje dla tego samego terenu np. przewidując możliwość zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, ale związanej z działalnością rolniczą. W takiej sytuacji powstaje pytanie czy nieruchomość o tak oznaczonym przeznaczeniu kwalifikować jako rolną, czy też nie. Z jednej strony dopuszczalne jest bowiem zabudowanie gruntu budynkiem mieszkalnym, co będzie powodowało faktyczne wyłączenie choćby części nieruchomości od produkcji rolnej. Z drugiej zaś – zabudowa musi być związana z działalnością rolniczą. Kolejną kwestią budzącą wątpliwości jest to, czy nieruchomość z takim przeznaczeniem, która w rzeczywistości nie jest bezpośrednio wykorzystywana rolniczo, może zostać zabudowana budynkiem mieszkalnym. Budynek taki nie byłby związany z działalnością rolniczą, mimo że plan pozwala na realizację takiej zabudowy. W przypadku niejednoznacznych ustaleń planu, zawsze warto sięgnąć do zawartych w tym planie definicji stosowanych pojęć. Definicje te mogą być niezwykle pomocne na etapie wykładni poszczególnych przepisów. Nie zawsze jednak definicje te pozwalają na rozwianie wszystkich wątpliwości. Każda sytuacja powinna być zatem poddana wnikliwej analizie i potraktowana indywidualnie.

Innym problemem występującym w praktyce jest przeznaczenie w MPZP poszczególnych części obszaru nieruchomości (np. konkretnych działek) na różne cele, w tym na cele związane z działalnością rolniczą. Powstaje wówczas wątpliwość czy całą nieruchomość należy traktować jako przeznaczoną na cele produkcji rolnej, a w konsekwencji czy nieruchomość ta w całości podlega przepisom UKUR. Należy zaznaczyć, że przepisy UKUR odnoszą się do wieczystoksięgowego pojęcia nieruchomości, zgodnie z którym wszystkie grunty objęte jedną księgą wieczystą stanowią jedną nieruchomość, nawet jeśli składają się z kilku działek. Nie jest więc możliwe zastosowanie UKUR tylko do części nieruchomości. Zgodnie z wiodącym orzecznictwem, nieruchomością rolną w rozumieniu UKUR jest także nieruchomość częściowo przeznaczona w MPZP na cele inne niż rolne. Takie stanowisko zakłada, że nawet jeśli niewielka część nieruchomości jest przeznaczona na cele rolne, to nieruchomość i tak podlega przepisom ograniczeniom wynikającym z UKUR. Nieruchomością rolną w świetle UKUR nie jest więc tylko taka nieruchomość, która w całości jest przeznaczona na cele inne niż rolne.

Cały tekst można przeczytać w wydaniu 08/2021 miesięcznika „Przedsiębiorca Rolny”

Piotr Pawłowski – partner, radca prawny

Milena Gapska –aplikant radcowski

Sobczyńscy i Partnerzy Adwokaci i Radcowie Prawni sp. p.

Fot. Krzysztof Zacharuk